如果大学内部的治理结构缺乏合理性，大学自治反而会成为压制学术自由的借口。

如何实现最佳的规制效果？这显然需要鼎之三足的协调配合。[51]陈兴良：《论行政处罚与刑罚处罚的关系》，《中国法学》1992年第4期。

毕竟，部门法划分的社会基础在今天不但没有消失，而且社会关系的复杂化和社会结构的多元分化至今仍在加深，需要改造的只是在风险领域打破部门法壁垒，构建开放的部门法体系。为此，侵权法需要做出如下规定：一是通过转介条款承认违反公法管制规范的事实与侵权责任判定中的违法性或过错要件之间的关联或对等关系。反之，则无需承担损害赔偿责任。一个关系紧密之群体的成员，更容易开发出非正式规范，使该群体成员之福利得以最大化。至于各部门法上的窗口规范如何设置，笔者建议：(1)为充分利用管制标准与侵权责任之间的互补关系，侵权法上的窗口应当为行政管制规范的进入铺设通道，进而辅助一般威慑机制更好地发挥风险控制功能。

而噪音标准则属于终局性标准，它完全可能达到安静环境所要求的最优标准。通过扩展政府管制职能来应对新兴社会问题已成为现代各国行政法的发展潮流，公共风险正是在此背景下进入我国行政规制的范畴。本文将于第三、第四部分探索该原则分别在制度建构论和法适用论两个分叉上的规范内涵，在第五部分初步回答该原则与其他行政法一般原则的关系问题。

然而，在特定情形中，法院反而应用行政效率原则，判定违法超期决定不宜撤销。[79]除依法行政原则外，如前所述，宝珀案法院也有一个效率胜过正当程序的隐含逻辑：若承认宝珀公司关于应当事先告知合议组成员的正当程序主张，并判决被告推倒重来，再作出一个相同的决定，肯定是不效率的。由于其必须受制于不告不理的诉讼原则，必须在行政诉讼法确定的有限审查范围(包括受案范围和审查强度)内进行，并且，必须对被审查的行政活动是否合法作出要么是要么不是的裁判，所以，效能原则在司法审查情境中是受到更多限制的。郁祝军诉常州市武进区公安局交通巡逻警察大队交通行政处罚案，载最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判指导案例(第1卷)》，中国法制出版社2010年，第28-29页。

这些都将有助于行政效能原则的正名。[38]周志忍：《我国政府绩效管理研究的回顾与反思》，《公共行政评论》2009年第1期，第34-57页。

这些都是公正的正当程序之应有之义。[42]在刘殿明要求确认北京市公安局朝阳分局拖延履行职责违法案(以下简称刘殿明案)中，法院明确提到：行政效率原则是公安机关在任何历史时期履行行政职责均应遵循的基本原则。第五，若以超期为由判决撤销，行政机关再需时间重新作出完全一致的行为，这会对立法所欲保护的另一方利害关系人合法权益构成不利影响。再如，利害关系回避或任何人不能自己做自己案件法官原则的应用，有时必须让位于必要性，即没有别的人有权这样做，否则，行政机制会发生故障。

该案还被列入最高人民法院行政审判十大典型案例(第一批)。[27]行政诉讼制度的建立则为中国行政法学步入正轨提供了基础……在行政诉讼制度未建立之前，中国行政法学的许多研究工作象飘在水面的浮萍一样无根基，而行政诉讼制度的建立，便向中国行政法学提出了挑战，也为其发展提供了机遇。这种还原论式的诠释看似十分有理且易懂，但是，成本—收益的计算远非那么简单。[8]姜明安：《行政法概论》(北京大学试用教材)，北京大学出版社1986年，第69-75、80-81页。

成本—收益分析 以最小的投入，得到最大的收获，不仅被普遍认为是有效率的，而且被假定为个人或组织在通常情况下所追求的。[85]周佑勇：《行政法的正当程序原则》，《中国社会科学》2004年第4期，第119-120页。

之所以仍然游走于边缘，或许有三个因素共同造成。所以，此类情形下效率原则的应用仅有补强的作用，而不是关键决定性的，其意义相当弱，可以忽略。

[66]同前注[3]，〔德〕柯武刚、史漫飞书，第67页。[21]王成栋：《论行政法的效率原则》，《行政法学研究》2006年第2期，第27页。效能是方向与手段之间的正确，涉及政策目标与政策手段的选定，其规模或层级高于效率。2015年，中共中央和国务院联合发布的《法治政府建设实施纲要(2015-2020)》明确提出近五年法治政府建设的总体目标是，经过坚持不懈的努力，到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。行政手段效益最大化有时会同比例原则的最小侵害要求和均衡要求是一致的。例如，有的收益范围(如清洁空气的受益者)难以确定。

依申请回避即是根据当事人或其他利害关系人提出的回避申请，在判断该申请理由成立的情况下作出的回避。有的具有未来累积效应的收益应该如何计算其现有价值等。

[39]毛昭辉：《中国行政效能监察：理论、模式与方法》，中国人民大学出版社2007年，第200-210、244-340页。[68]另一方面，在行政学理论上，政府职能转变主要内容包括加快市场经济建设和社会组织发展，这一点已经成为共识且被认为是我国行政管理体制和政府机构改革的有益历史经验。

[37]贠杰：《中国政府绩效管理40年：路径、模式与趋势》，《重庆社会科学》2018年第6期，第6-9页。三、制度建构论上的规范内涵 行政效能原则的规范内涵究竟是什么？如何以行政效能原则衡量行政活动？当行政效能原则与其他行政法原则发生冲突时，应该如何解决？诸如此类的问题，恐怕是思考行政效能原则应否成为行政法一般原则的学者都会虑及的。

当《工伤保险条例》中的事故伤害发生之日应该解释为事故发生之日还是事故伤害结果发生之日这一问题出现时，被诉行政机关的考虑并非完全没有道理，其提出的是调查取证困难的一种可能。[13]应松年主编：《行政法学教程》，中国政法大学出版社1988年，第39-42页。基于这两点考虑，行政效能原则对行政机关制度建构活动的规范效力，应该更适宜在代表机关的监督场域(如前述专题询问)和行政系统内部监督场域(如前述绩效管理、效能监察)展示。(1)制度建构的收益应具有正当性 这是行政效能原则不同于狭义效率原则的关键之处。

[35]此外，也有来自地方人大的论者提出，审查行政规范性文件时，要看其中相关规定实际上有没有降低了行政效率、节约行政资源，有没有增加当事人的程序负担。另一方面，在我国当下的情境中，法院对行政机关制度建构活动(通常以制定行政规则的形式)的审查本身就是十分有限的，鲜有以行政法一般原则作为审查标准、提升司法对行政规则制定审查强度的案例。

比例原则的均衡要求防范的是杀鸡用牛刀大炮打小鸟现象，即行政活动让行政相对人付出巨大代价，但为此所得到的公共利益却显著不值得。这并不是可以轻易获得简单答案的。

这个要求基本与比例原则的适当性要求同义。[76]同前注[74]，蒋红珍书，第40页。

[63]同前注[19]，朱新力、唐明良等书，第54-63页。如果这些目标收益缺乏正当性的制度建构，那么再努力实现效益最大化也只会更添恶行。未来导向型的制度建构场合需要考量的因素更多、更复杂、更具未知性，比较适宜通过政治应责、行政应责机制实现效能原则。(一)效能原则与依法行政原则 这两个原则之间最有可能发生冲突的情形是，依法行政要求法律保留、法律优先，但是，当法律滞后于经济、社会的发展，或出现空白或产生阻碍，而立法机关不能及时跟进制定或修改法律之时，法律保留、法律优先很有可能约束行政机关进行效益最大化的制度建构或特定事项处理。

[74]关于比例原则的适当性要求，蒋红珍：《论比例原则——政府规制工具选择的司法评价》，法律出版社2010年，第40页。在北京希优照明设备有限公司不服上海市商务委员会行政决定案(以下简称希优案)中，原告参加一项采购招标活动而未中标，向被告提出质疑，被告责令招标机构重新评标，可重新评标的结果仍然对原告不利。

与效能原则在制度建构论上规范内涵不同，此处不要求行政机关考虑市场或社会自治优先，也不要求考虑实现制度建构的效益最大化，而是就具体手段的成本—收益进行相对简单的评估，并在此基础上作出抉择。反之，若有更重要的国家利益、社会公益需要照顾，就得以赔偿或补偿的方式救济受损的信赖利益。

以往，对于行政机关的制度建构作用，行政法主要是通过程序上各种形式的公众参与、实体上的有上位法依据、与上位法一致等来加以规范。但其也存在不可避免、难以克服的计算难题，会造成前后不一、混乱不堪的说理和结论。